作為“十二五”（2011年-2015年）期間中國稅制改革的重頭戲，營業(yè)稅改征增值稅（下稱“營改增”）一直被期望在2015年底之前實現全行業(yè)覆蓋。然而臨近年底，“十二五”也迎來收官之刻，全面“營改增”卻已然無望。

“‘營改增’現在很顯然完不成了。它是一項大的改革，涉及到服務業(yè)和制造業(yè)，現在毫無疑問這項改革推遲了。”12月13日，財政部財政科學研究所所長劉尚希在一論壇上坦言。

“營改增”自從2012年1月在上海試點以來，已有四年。目前交通運輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和部分現代服務業(yè)的“營改增”已在全國全面推開。然而，在電信業(yè)自2014年6月納入試點之后，近一年半時間“營改增”再無新動作，改革似被按下了“暫停鍵”。

究其原因，除了未納入試點的生活性服務業(yè)、建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)等四大行業(yè)都有自身的復雜性，也與中央地方財政收入失衡等原因密不可分。

建筑業(yè)和房地產業(yè)的共性問題，在于進項難抵扣。而金融業(yè)的問題則在于資產的配置行為不屬于消費，因此金融業(yè)應不應該征增值稅本身存在爭議。

中央地方財政失衡加劇，也使得“營改增”擴圍難以推進。

營業(yè)稅屬于地方稅，是地方稅收的主要來源，增值稅屬于共享稅，按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

即便目前“營改增”的增值稅收入100%歸地方所有，“營改增”帶來的減稅后果還是大部分由地方承擔。而且這部分增值稅收入早晚也會按統(tǒng)一的比例向中央劃轉，這是地方財政無法承受的。

“在現行分稅制不變的條件下繼續(xù)推進‘營改增’，必然進一步加劇中央地方財政失衡，打破中央地方收入格局。中央政治局對財稅改革做出了新的決定，所以原來的‘營改增’方案就停了。”聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達對《財經》記者直言。

財政部稅政司司長王建凡10月23日曾表示，財政部正在按照國務院的統(tǒng)一部署進行研究和不斷地完善方案，廣泛聽取各方面的意見，金融業(yè)等四大行業(yè)“營改增”方案經過一定的決策程序之后將會推出。

表態(tài)轉變

根據進度安排，“營改增”本將在“十二五”期間完成，2015年因此被看做是“營改增”的收官之年。然而，下半年以來，財政部部長樓繼偉的表態(tài)，卻出現了微妙的變化，暗示收官難度加大。12月中旬財政部財政科學研究所所長劉尚希“現在毫無疑問這項改革推遲了”的表態(tài)，則意味著對于未能按期完成改革的確認。

“營改增”的工作安排，最早源于2011年3月的“十二五”規(guī)劃綱要，其中明確提到“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業(yè)稅等稅收”。

之后的2012年1月1日，上海市率先在交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)開展“營改增”試點。緊接著當年2月，財政部相關司局便透露出“營改增”的時間表。時任財政部稅政司副司長鄭建新表示，“我們將逐步擴大試點范圍，力爭在‘十二五’期間將改革逐步推廣到全國范圍。”

2012年8月1日起，交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)“營改增”試點范圍，由上海市分批擴大8個省。2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。

2014年1月1日，鐵路運輸和郵政服務業(yè)被納入“營改增”試點。

2014年5月5日，國務院總理李克強在《求是》雜志發(fā)表文章提到，“2015年基本實現‘營改增’全覆蓋”。他在文中明確了“營改增”的“五步曲”：第一步，2014年繼續(xù)實行‘營改增’擴大范圍；第二步，2015年基本實現‘營改增’全覆蓋；第三步，進一步完善增值稅稅制；第四步，完善增值稅中央和地方分配體制；第五步，實行增值稅立法。

2014年6月1日，電信業(yè)被納入“營改增”試點范圍。

2015年5月18日，國務院批轉國家發(fā)改委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提到：力爭全面完成“營改增”，將剩余的建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)和生活性服務業(yè)四大領域納入“營改增”版圖。

這些文件和表態(tài)都表明，“營改增”是“十二五”期間的重點任務，力爭在2015年實現全覆蓋。然而，今年下半年以來，相關表述卻出現了微妙的變化。

今年6月28日，樓繼偉在作關于2014年中央決算的報告時提出，“今年力爭全面完成營改增”。7月底，在全國財政工作視頻會議上，樓繼偉表示“抓緊推進營改增改革”。而在8月底作今年以來預算執(zhí)行情況的報告時，他則表示，“適時將建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)和生活性服務業(yè)納入營改增試點。”

從“力爭”到“抓緊推進”，再到“適時納入”，業(yè)內人士因此預計今年完成“營改增”難度加大，年內實現全面覆蓋可能性驟減。

接近年底的12月，財政部財政科學研究所所長劉尚希在接受媒體采訪時表示，“今年‘營改增’肯定是完不成了，收支壓力太大，要推到明年了。”

擴圍受阻

自2014年6月電信業(yè)納入“營改增”試點之后，雖屢有傳聞試點會繼續(xù)擴大范圍，但事實上金融業(yè)、房地產業(yè)、建筑業(yè)和生活性服務業(yè)的“營改增”改革，在過去的一年半內擴圍受阻。

根據國家稅務總局統(tǒng)計，金融業(yè)、房地產業(yè)、建筑業(yè)和生活性服務業(yè)四大行業(yè)涉及的營業(yè)稅稅額約1.6萬億元，占營業(yè)稅稅收總額的67%。這意味著“營改增”最難也是最關鍵的部分仍亟待推進。

生活性服務業(yè)有望先行一步。11月22日國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見》提出，適時推進“營改增”改革，研究將尚未試點的生活性服務行業(yè)納入改革范圍。科學設計生活性服務業(yè)“營改增”改革方案，合理設置生活性服務業(yè)增值稅稅率。

11月23日發(fā)布的《關于積極發(fā)揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》要求，適時推進醫(yī)療、養(yǎng)老等行業(yè)營業(yè)稅改征增值稅改革試點，擴大增值稅抵扣范圍。

因此，市場人士預測，生活性服務業(yè)可能會在剩下的四個行業(yè)里優(yōu)先納入“營改增”試點。

“今年出臺的可能性不大，如果明年出的話，生活性服務業(yè)是相對比較容易出的，難度比較大的是另外三個。”中國社科院財貿所稅收室主任張斌對《財經》記者稱。

他分析稱，生活性服務業(yè)改革難度較小，如果年銷售額500萬元以下的企業(yè)為小規(guī)模納稅人，那么生活性服務業(yè)大部分企業(yè)都屬于小規(guī)模納稅人，適用于3%的征收率。這樣將會有很多生活性服務業(yè)企業(yè)從5%的營業(yè)稅，降為3%的增值稅。“這實際上是一種減稅的措施，降低了小企業(yè)稅負。由于生活性服務業(yè)大多是勞動密集型行業(yè)，降低稅負也有利于穩(wěn)定和擴大就業(yè)。”張斌坦言。

對于年銷售額超過500萬元的一般納稅人，有6%、11%和17%三檔增值稅稅率。張斌認為，由于生活性服務業(yè)中勞動密集型企業(yè)比較多，所以適用6%增值稅稅率的可能性大一些。這樣對于一般納稅人而言，稅率將從原來的營業(yè)稅的5%微增至增值稅的6%，但抵扣增加了，所以總體稅負應該不會增加。

他對《財經》記者透露，以2014年的數據為基礎進行測算，營業(yè)稅稅目口徑下的旅店業(yè)、飲食業(yè)、旅游業(yè)目前適用于5%的營業(yè)稅，如果都按照小規(guī)模納稅人3%的增值稅征收率計算，將分別減稅66億元、156億元、8.6億元。

據悉，該測算是全部按照小規(guī)模納稅人和簡易征收計算的，而且未計算代理業(yè)、其他服務業(yè)中屬于生活性服務業(yè)的部分。

是否可以根據上述兩文件判斷生活性服務業(yè)將先行納入試點，仍面臨爭議。普華永道中國內地及香港間接稅主管合伙人胡根榮對《財經》記者解讀，這兩個文件并不是針對“營改增”，而是從整體上促進消費的角度講的。“我不認為出了這兩個文，就意味著明年生活性服務業(yè)一定會第一個納入‘營改增’。只能說有這個可能，但不能憑這兩個文件斷定。”胡根榮直言。

許善達也表達了類似的觀點。而且他認為，即便將生活性服務業(yè)納入試點，也對國民經濟影響很小。真正對國民經濟產生改革紅利的，不是生活性服務業(yè)，而是建筑業(yè)、不動產銷售和金融業(yè)。

剩下的這三個行業(yè)，之所以遲遲未見行動，則在于其本身的復雜性和特殊性。

建筑業(yè)和房地產業(yè)“營改增”共同面臨的最大問題，即進項稅額抵扣不足。建筑業(yè)中有大量的砂石料的采購，很難開出增值稅專用票。這個過程中還有大量的現金交易，征管難度比較大。

一位不愿具名的業(yè)內人士對記者直言，“建筑業(yè)企業(yè)去買材料，有時候都不知道這個材料是哪里來的，可能是從個人手中購買，就給這個人一點錢。對方沒有交過稅，自然也沒有發(fā)票。”

房地產業(yè)開發(fā)周期比較長，前期拿地或者開發(fā)的費用是否可以抵扣，也是房地產業(yè)“營改增”面臨的主要問題。尤其是土地沒有營業(yè)稅和增值稅，如何進行進項抵扣？此外，下游行業(yè)如果可以抵扣掉房地產業(yè)開出的增值稅，增值稅大幅下降，財政能否承受也需要考慮。

胡根榮對《財經》記者解釋稱，對已經進行開發(fā)的房地產商，“營改增”之后有沒有過渡政策是企業(yè)最為關心的問題之一。“而且假如有過渡政策，是從哪一天開始算呢？是從拿地這一天，還是拿到施工許可這一天，還是其他時間點呢？”

土地是政府招標拍賣的，沒有營業(yè)稅也沒有增值稅，這部分倘若不能抵扣，會讓土地成本占總成本比例頗高的房地產開發(fā)商壓力驟增。

“很多建筑公司和房地產開發(fā)商都擔心稅負要上升。本來是5%的營業(yè)稅，現在要交11%的增值稅。而最大的土地成本可否有進項抵扣尚不明確，或者是各種費用難以拿到進項抵扣，所以他們說壓力很大。”胡根榮坦言。

不僅如此，房地產業(yè)“營改增”不僅對房地產業(yè)本身產生影響，也可能導致下游企業(yè)得以抵扣不動產的增值稅后，財政收入壓力增大。

建筑業(yè)和房地產業(yè)營改增后，購置和租賃不動產的企業(yè)如果同時可以抵扣不動產的增值稅，那就意味著增值稅全面轉型為消費型增值稅。“但不動產投資納入抵扣范圍會導致增值稅稅基較大幅度的縮減，在稅率不變的情況下，可能導致財政減收的壓力較大。”張斌坦言。因此他建議，可以考慮對興建和購置不動產的進項稅額分十年抵扣，這樣既可以鼓勵投資，對財政的短期沖擊也相對較小。

金融業(yè)“營改增”之所以遲遲難以推進，在張斌看來，問題首先在于金融業(yè)征收營業(yè)稅的一個理論問題。增值稅是對消費的征稅，傳統(tǒng)觀點認為，資產的配置不屬于消費，所以對資產配置業(yè)務應該免征增值稅，但對于保管箱服務、財務咨詢等服務收費則應征收增值稅。但實際上，如何在金融業(yè)活動中區(qū)分兩類交易并進行準確核算存在著許多技術上的困難。

在中國，由于金融行業(yè)的特殊性，金融業(yè)營業(yè)稅占比較高，還不太可能全部采取免稅的政策。據記者了解，2014年金融保險業(yè)營業(yè)稅收入為3828.77億元，占營業(yè)稅收入的比重為21.53%。

“因此從財政的角度看，金融業(yè)‘營改增’的前提是要保持金融業(yè)稅負的基本穩(wěn)定。”張斌坦言。因此，怎么把金融業(yè)幾千億元的營業(yè)稅平移為增值稅，是金融業(yè)“營改增”方案需要重點考慮的問題。

但國家稅務總局原副局長許善達認為，國務院已經明確了減稅的方向，財政部三年前就宣布“營改增”將減稅九千億，至于具體的技術和方法則不用過于擔心，財政部和稅務總局相關工作人員合理設計之后，這些問題都會妥善解決。

財政失衡

除了各行業(yè)各自的特殊性之外，“營改增”擴圍受阻還面臨著更加深層的原因，即在現行分稅制格局之下，中央地方財政失衡加劇。如果不同時調整分稅制，地方政府很難承受“營改增”帶來的減稅壓力，中央地方財政格局將會被打破。

以上海為例，許善達透露，根據上海2012年試點數據，進入營改增試點的營業(yè)稅大約300億元。一年試點下來，300億元營業(yè)稅改為180億元增值稅，上海市收入減少120億元。同時“營改增”以后增加了原增值稅納稅人的進項抵扣，這部分增值稅減少120億元。減稅總規(guī)模大約240億元。其中大約四分之三是上海市地方收入，大約四分之一是中央收入。

而且目前的試點方案是，“營改增”的增值稅100%歸地方所有，原增值稅仍按75∶25的比例在中央地方間分成。但許善達認為，兩種分成制度不可能長期維持。“或遲或早，必然把現行100%歸屬地方的增值稅也實行分成，而且要和原增值稅實行統(tǒng)一的分成比例。”許善達說。而這將使得中央地方財政失衡進一步加劇。

據悉，李克強總理在“營改增”五步曲中確實也提到了將“完善增值稅中央和地方分配體制”。

營業(yè)稅屬于地方稅，2012年，全國營業(yè)稅收入15751億元，占全部地方稅收收入的50.23%，是地方稅收的主要來源。而增值稅屬于共享稅，按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

此前有專家測算，如果營業(yè)稅全部實行“營改增”，并調整和原增值稅分成比例一致，地方財政將要減收11813億元。

如果地方財政收入銳減，中央地方財政失衡，則會打破新一輪財稅改革定下的指導原則。許善達對《財經》記者介紹稱，國家的每一次財稅改革都有對應的目標和指導原則，而原則是改革的邊界條件，改革方案的設計不能超越這些邊界條件。

十八屆三中全會確定了兩項指導原則，即穩(wěn)定宏觀稅負和保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定。

許善達認為，倘若不調整現行分稅制度，“營改增”繼續(xù)擴展到剩下的四個行業(yè)，并且統(tǒng)一分成比例，將會導致地方政府財政收入劇減，中央和地方基本各占50%的收入格局將被打破，不符合中央的指導原則。因此，需要設計分稅制調整的方案與“營改增”進一步擴圍同時進行。

許善達建議，把消費稅劃到零售環(huán)節(jié)，劃轉給地方。他表示，如果把消費稅劃到零售環(huán)節(jié)，以其作為地方稅的主體稅種，就可以解決以上問題。消費稅大概有8000億至9000億元，不到1萬億元，還有本來就是零售環(huán)節(jié)的車輛購置稅，合并之后大概有1萬多億元，正好和“營改增”導致的地方收入減少部分對沖。

中央政治局已經明確，明年將減輕企業(yè)稅負，而“營改增”是全面減輕企業(yè)稅負的措施。因此，“十二五”期間未能完成的“營改增”，明年仍將持續(xù)。其復雜性不僅牽涉到各個行業(yè)，還與財稅改革的其他內容，尤其是中央和地方的財稅關系密切相關。改革牽一發(fā)而動全身。故此明年的“營改增”料將全盤考慮，謹慎行動。